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遵循市場化原則構建破產處理的府院協調機制

作者: 時間:2019-03-23 閱讀次數:429 次 來自:中國法院網

習近平總書記在黨的十九大報告中深刻指出:“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段,正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期,要貫徹新發展理念,堅持以供給側結構性改革為主線,建設現代化經濟體系。”破產制度是現代化經濟體系的一項重要制度,也是助力保障供給側結構性改革的重要抓手。以市場化為導向,運用法治方式處置“僵尸企業”,需要完善破產配套制度,推進府院聯動的破產工作協調機制,推動破產法治水平的提升,彰顯破產審判工作的制度價值和社會責任。

  一、建立府院協調機制的必要性

  人民法院是破產案件的審理者,對于破產法律制度的順利實施責無旁貸。做好破產審判工作主要取決于兩個方面:對內要具有保障法律實施的專業審判力量和審判能力,對外則有賴于一個完善的市場化社會體系。應當看到,破產法是一部兼具私法和公法雙重屬性的重要法律,破產案件中的許多問題不是單純的法律問題。既要處理債權債務清理的民商事關系,也要解決破產所帶來的社會公平、資源調配等問題。我國現行的破產法雖然框架結構上與發達市場國家和地區的經驗做法有了接軌,但仍然缺少政府從社會利益出發對破產相關事務進行必要的管理和服務的相關制度性安排。這就導致長期以來政府有關部門乃至整個社會對破產法的功能了解不夠,對其實施的重要意義認識不夠,對法院破產審判工作中的困難理解不夠,對需要協調解決的問題支持不夠。這其中可以分為兩種情況,一種是應當履行的法定職責沒有很好地加以履行,另一種則是行政執法和社會管理方面沒有針對企業破產這一特殊情形作出必要的安排,使得有的政府部門處于觀望狀態,不敢作為或者難以作為。總的看,保障破產法實施的社會配套制度還沒有很好地建立起來。

  當前,提出構建破產處理府院協調機制,是破產法及其配套制度尚未健全條件下的一種機制創新。它對破產案件審理的必要性,至少體現在以下幾方面:第一,有利于破產程序順利推進。例如,上市公司重整,金融機構、國有企業破產的前期處置、審核報批等事項,離不開監管部門的工作;企業的變更注銷等事項,離不開工商稅務部門的工作;“無產可破”案件的費用保障,離不開財政部門的支持。第二,有利于促進資產有效處置。例如,不動產開發建設、金融資產查控、行政許可項目轉讓等事項,需要相關職能部門的協調配合。第三,有利于加強社會保障,維護社會秩序。例如,破產企業職工的欠薪安置問題、涉眾涉刑型債權人的群訪維穩問題、重整企業的信用修復和稅收優惠等問題,都需要相關政府部門齊心協力共同加以解決。第四,有利于支持管理人履職,減少后顧之憂。例如,管理人正常執行職務遇到阻礙、受到干擾的問題,設立管理人自治組織和籌集破產援助基金的問題等,都需要相關部門一起認真統籌謀劃,鼎力支持,切實加以解決。

  二、當前府院協調機制的主要任務

  自2016年5月最高人民法院下發通知要求建立“府院破產工作統一協調機制”以來,部分省市法院和地方政府紛紛行動起來,以聯合發布文件、成立工作領導小組、召開聯席會議等形式建立起府院聯動機制,并在一定程度上取得了成效。日前,上海法院也與市發改委等20家部門簽署了《關于構建常態化府院破產統一協調機制的實施意見(試行)》,使破產工作配套機制實現常態化、規范化。關于構建府院協調機制的主要任務,集中體現在三個方面:

  1.貫徹落實黨和國家的重大決策部署,依法運用破產法律制度和相關配套制度,積極預防破產、有效規范破產,維護健康的社會主義市場經濟秩序。2.發揮政府各相關部門和人民法院的職能作用,依法支持市場化債務重組,統籌解決破產工作難題,更好維護債權人和相關主體合法權益。3.積極防范化解重大風險特別是金融風險,建立重點領域和企業重大事件案件的信息共享、監測、評估機制,依法懲治惡意逃廢債務的違法行為。為此,我們提出應當堅持的四條工作原則:黨委領導,各方參與;立足職能,分工協作;整體布局,上下聯動;對接需求,解決難題。

  三、府院協調機制的市場化、法治化方向

  近年來,中央對推進供給側結構性改革作出一系列重大決策部署,要求“依法為實施市場化破產程序創造條件,加快破產清算案件審理”“推動更多產能過剩行業加快出清,加快處置僵尸企業,制定退出實施辦法”。2018年11月14日召開的中央全面深化改革委員會第五次會議就完善市場主體退出機制強調了十分重要的改革思路——“要遵循市場化、法治化原則,堅持約束與激勵并舉,尊重和保護市場主體自主經營權,有效保護各方合理權益,創新調控、監管、服務方式,合理運用公共政策給予引導和支持,提高市場重組、出清的質量和效率。”根據中央的決策部署,毫無疑問,構建破產工作府院協調機制必須以市場化、法治化為基本方向。遵循這一方向,不論是當前在構建落實協調機制方面開展各項工作,還是在今后法律修改、政策調整等制度層面進行系統性改造,重點是處理好三對關系,發揮好法院與政府的各自職能。

  處理好三對關系:一是市場與政府的關系。市場主體是否需要退出、能否施以挽救,如何破產清算、如何兼并重組,應當主要由市場來決定,不能靠政府說了算,但市場的作用不能取代甚至否定政府的作用。正如習近平總書記所指出的:“更好發揮政府作用,是要在保證市場發揮決定性作用的前提下,管好那些市場管不了或管不好的事情。”在企業破產、重整問題上,政府的作用集中體現在保障公平競爭、維護市場秩序和社會穩定上。二是法院與政府的關系。人民法院是破產案件的審理者、破產程序的主導者,政府是重大風險事件行政處置的組織者,也是為破產程序提供配套保障的主要參與者。落實為市場化破產程序創造條件的主要職責在政府部門,創造條件的目的是為加快破產清算、促進司法重整剪除障礙。三是管理人與法院、政府的關系。市場化、法治化背景下的破產管理人,應當是依法公平競爭產生的管理人,應當是為實現債權人利益最大化而服務的管理人,應當是能夠發揮出專業水準和協調整合能力的管理人。管理人工作應當依法接受監督,充分聽取包括政府部門在內的各方面意見,但不能放棄原則、任從不當干預。管理人依法履職中遇到的困難障礙應通過正常途徑解決,可以依托府院協調機制解決,要注意方式方法、善于把握有利時機。

  發揮好各自職能:人民法院是國家審判機關,發揮破產審判職能應當集中體現在破產程序的主導和法律審查判斷上。鑒于我國目前的管理體制,法院在履行破產司法職能之外還擔負著繁重的破產事務管理與協調職責,這部分職責在英美法系國家和地區(包括中國香港特別行政區)以及俄羅斯等新興市場國家,是由政府下屬的破產事務管理部門負責。下一步,要進一步研究評估能否借鑒域外的有效做法,將破產事務管理職責從法院剝離出去,使法官更加專注審判業務,更好提高破產案件的審理質量和效率。政府部門在實現調控、監管職能的同時,應當把服務公共利益作為更重要的任務。中央深改委提出“創新調控、監管、服務方式,合理運用公共政策給予引導和支持”,這就對市場退出機制中的政府職能提出了明確要求,事實上也為政府在府院協調機制中的作用明確了重心方向。從長遠看,還需要在法律修改、政策調整等制度層面花大力氣進行完善。從這個意義上說,構建府院協調機制是一種極具價值的探索創新,可以為市場退出機制改革積累提供實踐經驗,我們應該有所作為。
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